赵全军  孙锐

十四届全国人大四次会议表决通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称《纲要》），对未来五年我国经济社会发展全局进行了战略擘画、明标定向。《纲要》提出一体推进教育科技人才发展，对未来五年我国人才工作进行了重点部署。将人才工作纳入党和国家发展战略层面进行规划布局，既是中国特色人才发展治理体系的鲜明特点、制度优势，也是中国实施创新驱动发展战略、迈向伟大复兴之路的宝贵经验和道路选择。与西方国家主要依靠市场驱动的人才发展治理模式不同，改革开放以后，我国逐步探索形成了以体系化的人才发展规划为引领的人才发展治理模式。在这一治理模式下，党和政府通过制定实施一系列人才发展规划，确立国家战略意志、统筹人才资源配置、引导多元主体行为，有力推动了我国人才事业的高质高效发展。因此，中国特色人才发展治理体系是我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一，“规划引领”则是推进这一治理体系建设的独特路径安排，是解码中国人才事业快速发展的重要视角。

“规划引领”助推人才发展与

经济社会发展深度融合

习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”人才领域也不例外，自改革开放以来，我国先后制定和实施了一系列人才发展规划。我国的人才发展规划始终坚持把服务经济社会发展作为人才工作的根本出发点和落脚点，围绕经济社会发展需要来确定人才队伍建设任务、制定人才政策措施、检验人才工作成效，将人才工作深度融入国家发展战略，推动人才发展与经济社会发展同频共振。

中国的人才发展规划有多元层次、多种类型，首先是顶层设计对人才事业发展方向的战略框定，即制定战略性规划。人才发展的战略规划，通常是指党和政府基于国内外形势的变化和经济社会发展要求，对人才发展进行的长远性、全局性、系统性思考、谋划和布局。改革开放以来，从“尊重知识、尊重人才”到“人才资源是第一资源”，再到“实施人才强国战略”，每一时期党和政府都会对人才发展作出战略性的顶层设计，并将其纳入国家发展全局中进行谋划部署，承载着服务经济社会发展总体目标的战略使命。比如，《纲要》提出的“围绕创新需求加快建设国家战略人才力量”“畅通高校、科研院所、企业人才交流通道”“建立高技术人才移民制度”等改革举措，其内核就是要通过发挥“人才”在教育科技人才一体化改革中的牵引撬动作用，将“加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力”战略任务有效落实，从而实现与国家创新驱动发展战略的协同匹配。因此，党和政府通过制定人才领域的战略规划，不仅将人才发展从部门性、事务性工作提升为国家层面的战略性工程，形成高位推动人才优先发展的工作格局，而且有效引领人才开发的战略方向始终与国家重大战略需求精准匹配，确保人才队伍的规模、结构、质量精准匹配国家发展需要。

除方向性的战略规划以外，我国还形成了立体化、多层次操作层面的人才发展规划体系。这类规划是对人才战略规划的具体化、系统化表达，是一个时期内人才发展战略的政策化、项目化实现方式。一方面，自2002年发布《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》以后，从“十一五”起我国连续编制和实施了4个人才发展五年规划，形成了制度化的“人才发展五年规划”体系。另一方面，2010年第二次全国人才工作会议召开，我国颁布了《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》，形成了一个统领性的专项人才发展规划。除此之外，各地各部门还针对特定的区域、行业或领域，制定实施了一系列的区域性、行业性人才发展规划。比如，国家广播电视总局就制定出台了《全国广播电视和网络视听“十四五”人才发展规划》。这些操作层面的人才发展规划通过设立量化与质化相结合的发展目标，如人才规模、结构、竞争力等，不仅明确了不同时期、不同领域人才发展的重点指标和路径举措，将宏观战略转化为可执行、可考核的具体任务，而且将人才发展纳入国民经济发展的具体任务之中，与科技、教育、产业等系统相互衔接、紧密契合。比如，上述的四个人才发展五年规划就是“国民经济和社会发展五年规划”的配套专项规划，是落实“国民经济和社会发展五年规划”相关任务的具体施工图。

“规划引领”助推人才发展

顶层设计与基层探索良性互动

习近平总书记强调，要“坚持摸着石头过河和加强顶层设计相结合”“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。这充分说明顶层设计不是无本之木，需要基层实践补充反馈；基层实践也不是无序探索，需要顶层设计作为方向指引。我国的人才发展规划体系具有层级属性，中央层面的顶层规划确立宏观目标和主要原则，地方和部门则据此制定符合自身实际的实施性规划。这种模式既保证了人才领域国家意志的贯彻，又为基层人才工作因地制宜创新留下了空间，形成了顶层设计与基层探索良性互动的人才发展治理格局。

国家顶层规划为基层人才工作探索提供根本遵循。系统性、整体性、协同性是顶层设计的题中应有之义，中央层面制定的人才发展战略和全国性的人才发展中长期规划纲要、五年规划等始终坚持统分结合、统筹兼顾的原则，既考虑“全局之需”，把国家人才发展总目标分解为不同层级、不同类别的子目标，落实到区域或行业人才规划中，以确保国家人才发展总目标的实现；又兼顾“地方所能”，深化区域、部门间分工，推动各地各部门发挥比较优势、找准发展定位，实施特色化、差异化的人才战略和政策，更好融入国家人才工作大局。这样的顶层规划，既为基层人才工作改革创新提供了实践框架，防止基层探索因方向不明而产生的盲目性和碎片化，确保基层创新不偏离国家人才发展战略大局；也通过顶层规划设计一些国家级的人才重大工程、重点项目、重要改革，有力带动基层聚焦关键领域进行改革探索，推动人才资源优化配置。

基层人才工作探索为顶层设计提供经验反馈。“规划引领”并非僵化的“蓝图式”管理，而是一个动态调整的过程，人才发展规划的制定与修订需要广泛吸纳基层在实践中形成的有效做法、成功模式和创新案例。一方面，通过顶层规划机制，可将基层探索中成功、可复制的人才工作经验进行系统梳理、提炼升华，固化为更高层面的制度安排或政策工具，从而实现“从实践中来，到实践中去”的良性循环。另一方面，基层处于人才工作的最前沿，直接面对各类人才和用人主体，基层的实践探索是检验人才规划效果的“试金石”，能够为顶层设计提供更贴近实际、科学精准的目标和方案，进而将实践智慧反馈于顶层设计的优化调整。

“规划引领”助推人才领域

有效市场和有为政府更好结合

习近平总书记指出：“中长期发展规划既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用。”人才资源具有双重属性，既具有鲜明的市场属性，是至关重要的生产要素，也具有一定的公共属性，是国家发展的基础性和战略性支撑，需要有效市场与有为政府协同治理。有效的人才发展规划，本质上是政府运用“有形之手”去完善和赋能市场的“无形之手”，协同治理“人才”这一“第一资源”，既防止纯粹市场体制下的人才治理短视和失衡，也防止完全计划体制下人才治理的僵化和低效。

人才发展规划是构建有效人才市场的重要制度载体。人才作为一种重要的生产要素，培养、流动、配置和薪酬等本质上应遵循市场规律，由供需关系、竞争机制和价格信号来调节，我国各级各类人才发展规划始终注重对改革完善人才资源市场体制作出部署。比如，《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》明确强调，要遵循社会主义市场经济规律，既充分发挥市场在人才资源配置中的基础性作用，又不断完善政府宏观调控。因此，一方面，人才发展规划阐明国家人才发展的战略意图，明确政府人才工作重点，优化人才资源配置，为市场主体明确发展方向和预期，对人才、用人单位和社会组织等多元主体的行为产生导向作用，是党委和政府对人才发展的战略引领。另一方面，人才发展规划通过提供公共信息、消除制度性障碍、构建统一规范的人力资源市场、保护知识产权等，推动完善人才要素市场制度体系，降低市场交易成本，为人才市场化配置创造更好的基础和规则。

人才发展规划是政府更好发挥作用的重要方式。一方面，党和政府通过制定实施各级各类人才发展规划，明确国家在关键领域的人才需求、政策举措，可有效避免单纯依靠市场调节可能带来的资源分散、方向不明、区域失衡、短期行为等“市场失灵”风险，从而推动市场自发作用下的发展过程向有利于实现战略目标的发展过程转换。另一方面，人才发展规划普遍采用项目化、工程化的推进机制，通常与重大工程、重点项目、资金投入等资源配置相结合，能够有效引导资金、政策、项目等资源向国家最急需的特定领域集聚，实现对关键领域和高端人才的精准支持、重点突破，充分彰显社会主义制度集中力量办大事的制度优势。

“规划引领”助推中国自主的

人才发展治理知识体系构建

构建中国特色人才发展治理体系，是实施人才强国战略的核心支撑。在这一治理体系中，“规划引领”并非简单的政策工具嵌入，而是一种把顶层设计、中长期布局和系统推进有机结合的治理范式。与西方国家主要依靠市场驱动的人才治理机制不同，这一治理范式通过战略性的顶层设计、系统性的制度安排和动态性的调整优化，成功地将国家意志转化为全社会共同行动，在实践中展现出强大的资源动员能力、战略定力和政策连续性，为中国从人口大国迈向人才强国提供了坚强治理保障。这一特色化的本土创新实践，不仅具有政策层面的重大创新价值，也为中国自主的人才发展治理知识体系的构建提供了深厚土壤。比如，“规划引领”有效实现了人才治理领域有效市场与有为政府的更好结合，这样的互动关系突破了西方“国家—社会”二元分析框架，既揭示了中国人才发展治理何以高质高效的深层逻辑，也为全球人才发展治理贡献了中国特色的知识增量和理论工具。

当然，要将“规划引领”治理实践更好地转化为一种中国自主的人才发展治理知识体系，还需要进一步加大实践创新和理论转化的力度。在实践创新方面，要运用大数据、人工智能等现代信息技术，提升人才需求预测、政策评估的科学化水平，推动人才发展规划迈向“智慧规划”；要深化“放管服”改革，在坚持规划引领的同时，更大程度向用人主体授权、为人才松绑，激发微观活力；要强化全球视野和国际竞争导向，构建与国际接轨的人才引进、使用、评价和激励机制，提升人才发展规划国际化水平。在理论转化方面，要准确辨析人才发展治理领域“规划引领”的概念边界，型构“规划引领”作为一个理论概念的内涵与外延，推动“规划引领”从“政策名词”向“学术概念”、从“实践创新”向“理论创新”迭代升级；要进一步从学理上描述、解释中国人才发展规划的实施机制，既描述分析人才发展规划实施的过程与特征，也提炼揭示人才发展规划引领人才发展的制度优势与内在机理，通过多层次、多维度的研究，提炼不同层次的理论命题，既引领系统化的人才发展规划建设，也助推中国自主的人才发展治理知识体系构建。

（作者系浙江理工大学党委书记、研究员；中国人事科学研究院人才理论与技术研究室主任、研究员）